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个税改革的三大难题,我们准备好了吗?

发布: 2018-06-25 11:32:51    作者: 范子英   来源: 侠客岛  

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    原标题:【解局】个税改革的三大难题,我们准备好了吗?
 
    不久前,个税改革的草案由财政部提交人大审议。当时,侠客岛也做了解读。
 
    不过,在6月22日的全国人大分组审议时,有不少全国人大常委会委员对这一草案提出了修改意见,草案并未提请本次会议表决,可能还会经历修改或再审。
 
    比如,有全国人大常委会委员提出,目前的起征点可能并未考虑地区间的收入差距,建议设定全国免征额或浮动指数;
 
    也有的委员认为,目前的起征点较2011年上提了40%,但是同期GDP增长近60%,加上通胀因素,可以考虑将起征点再提高一些;
 
    还有的意见认为,应该有关于免征额的动态调整机制,以便根据物价、通胀等因素及时调整。
 
    还有委员提出了相对偏技术性的疑问:本次个税改革广受关注的“综合抵扣”,也就是住房贷款、教育支出等可以“抵免”个税的部分,扣起来会很复杂,面临监管难、申报难、漏洞多等复杂问题,对交税人员对监管也有难度。
 
    的确,个税改革牵涉面非常之广,可谓全民关注;但每一次力度大、根本性的变革,都需要做好配套工作。即使是在税务的“征管”,也就是通俗说的“收税”系统这个领域,也必须有相应的进步和配套,才可能更好地服务于个税改革。
 
    我们今天继续请到了上海财经大学的范子英教授,请他从这些“难题”入手,为我们谈谈还有什么问题需要解决。从这些技术分析,我们可以看到个税改革更为困难也更为深远的一面。
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    三大难题
 
    大概是三年前,我去一个中部省份的地税局打印我的个税缴纳证明,被告知我只能打印当年的,之前年份的数据由于数据库更换无法提供。
 
    更让我吃惊的是,当我把身份证放到那个机器上,居然显示我的身份证号码对应了两个自然人,于是连当年的个税清单都无法提供了。
 
    如果是这样一个征管系统,是完全无法应对这次的个税大改的。
 
    自改革开放以来的6次个税修正,都没有涉及到征管体系的改革。这次的个税大改,一共是6大块内容,除了第1条,其余5条均跟税收征管相关。
 
    这会让税务机关直面三大难题——自然人、家庭、跨地区。
 
    过去几十年的税收征管历程中,整个税务机关都没有直面自然人的习惯,即使是个人所得税这样与自然人密切相关的税种,也是采取代扣代缴的方式。
 
    虽然有一个年收入12万以上的申报制度,大多数地方也是走走形式,年终申报既不会让你多交税,更不会给你退税。
 
    这次的改革中,综合征税和起征点(基本减除费用标准)的叠加,会让税务机关直面所有的自然人。综合征税,将工资、薪金所得,劳务报酬所得,稿酬所得,特许权使用费所得等4项劳动性所得,统一纳入综合所得,适用统一的超额累进税率。
 
    这一条看上去很简单,以前主要是工资薪金的累进性,其他几项实际上都没有做到彻底的累进,大多数都是比例税率。工资薪金是常规性收入,但是其他几项不是,因此这次的起征点扣除标准是按年计算的(每年6万,不是每月5千),而不是现在的按月计算方式。
 
    但这样一来,四种所得的综合收入就会在月份间有明显的波动。
 
    比如一年中的劳务报酬所得集中在最后一个季度,按照月度的代扣代缴,最后一个季度适用的个税税率就偏高,由于这次的起征点是按年计算,就会产生一个年终统一汇总清算的过程。以后每年的12万收入申报制度,税务机关就会把多缴的税款退给大家。
 
    理想的个税征收模式应该是按家庭综合征收的,此次的个税改革没有在这方面做出调整,但是其中的专项附加扣除会涉及到家庭层面的问题。
 
    子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金这些专项附加扣除项目,均是家庭层面的支出;因此在抵扣的过程中,就涉及到夫妻双方、甚至是长辈晚辈之间的分配。
 
    例如,夫妻双方共同为一套住房偿还贷款利息,虽然该住房是记在妻子名下,但是实际的利息支出是双方一起承担,住房贷款利息扣除采用的是因城而异的限额抵扣方式。
 
    假设当地的抵扣标准是5000元,按照社保、专项附加扣除、起征点的抵扣顺序,如果妻子一方面的收入不足以完全抵扣这5000的贷款利息,那么就应该由丈夫一方来继续抵扣剩余的额度。
 
    还有更为复杂的情况——如果丈夫的收入超过妻子,按照个税的累进税率,税法也应该让夫妻双方选择,谁来优先使用专项附加抵扣额度。
 
    因此,虽然个税在收入端没有采用家庭综合征收,但是支出端本质上是家庭层面的。因此,专项附加扣除的引入,也在实质上推进了家庭联合征收制度。
 
    此外,现有的个税征管基本上是忽视了跨地区的问题。
 
    例如,你在两个以上地区取得收入,这两笔收入的个税是各自征管的。但这次的改革,使得税务机关不得不解决跨地区的问题。
 
    一方面,部分综合制的4项收入(工资、薪金所得,劳务报酬所得,稿酬所得,特许权使用费所得),除了工资薪金之外,其他三项收入都可能来自不同地区。
 
    但在征收过程中,这些收入要统一并入“综合收入”,采用3%-45%的累进税率。因此,只要是综合收入,就必须把多个地区并入同一个系统。
 
    另一方面,专项附加扣除,同样要直面跨地区的问题。
 
    现阶段的劳动力跨地区流动非常频繁,有大量的人口的收入地和消费地是不同的,例如在沿海地区工作的移民,其子女教育在户籍地。这样的话,收入端代扣个税的时候是在沿海地区,但是支出端的专项附加扣除在内陆,年终汇缴就需要跨地区衔接。住房贷款利息的专项抵扣同样也存在类似问题。
 
    面对这些难题,我们做好准备了吗?
 
    历史
 
    跟其他的税种相比,个税是比较“怪”的一个税种。具体表现在:是地税局征管,但又不是地方的财政收入。
 
    从1994年开始,中国的税务机关有两套:垂直的国税局和属地的地税局。国税局征管的范围包括中央税和共享税,例如增值税、消费税,地税局征管的范围只包括地方税,如2016年之前的营业税。
 
    这两个机构不仅在管理体制上是不交叉,在征管的税种上也基本是不交叉的。
 
    在2002年之前,个人所得税的税收收入是全部划归地方财政,属于地方税,按照国地税的征管原则,个税一直是地税局征管。但是2002年中国对税收收入分成做了一个调整,将所得税(包括个人所得税和企业所得税)由地方税变更为共享税,中央财政拿走了其中的60%。
 
    如果采用1994年的征管原则,个税自2002年开始就应该由国税局征管了。但是当时的个税收入很少,同时两个税务系统没有做好衔接的准备,于是个税的收入变为共享的,但是征管机构一直保留在地税局。
 
    除障
 
    看上去,三大“直面”将给税务征管带来巨大障碍。不过,近年来的几项系统改革,基本上为三大“直面”扫清了障碍。
 
    比如国地税合并。6月13日,全国省级层面的国税局和地税局已经完成了合并,市县基层的两税系统也会在近期快速推进。如果国税和地税还依然是分设的,可以想象这次的个税改革力度不会如此之大。
 
    国地税合并之后,将在全国层面形成一个统一垂直的税务征管系统,新的税务局不再有地区间衔接的难题,纳税人在全国任何地方取得的收入、支出的费用都可以实现跨地区的无缝对接。
 
    又如自然人纳税人识别号制度的建立。企业纳税人一直有完备的识别号制度,一个企业在不同地区缴纳不同的税收,会有一个唯一的ID来对应。中国的自然人纳税人识别号制度的建立是相对滞后的,2013年正式确立了以身份证号为基准的纳税人识别号制度。
 
    这种制度的建立将为跨地区、跨行业、跨交易的个税征管带来极大的便利,自然人纳税人识别号将个人在不同部门的信息完全对接了起来。
 
    越复杂的个税征管模式,对信息化系统建设的要求也就越高。2016年全面上线的“金三工程”,覆盖所有税种、覆盖税收所有环节、覆盖所有税务机关,基本上满足了信息化的要求。这个系统最强大的地方,是与其他部门实现了联网。
 
    这就意味着,你在两个地方取得的收入,当地录入纳税信息时,使用的是同一个数据库系统,实际上也就不存在地区间的差异了。
 
    深远
 
    从征管角度看待此次个税大改,就可以发现,这些改革并不单纯是为了个税改革准备的。因此,其影响也比个税改革的影响范围更广、更深远。
 
    过去这些年,个税的征管漏洞广受诟病。这其中有地区分割的制度因素,也有信息化建设的技术因素。随着这些问题的彻底解决以及不同部门间信息的联网,个税的征收率会有明显的上升。
 
    比如,从这次个税改革中提到的“反避税条款”就可以看出,个税将不再仅仅是一个“工薪税”了——毕竟,通常需要避税的不太是工薪阶层。
 
    又如税收优惠。一些地区给予高收入的企业高管大量的个税返还,有的个税返还是直接给个人,有的是返给企业,导致的结果是,高收入阶层的个税负担非常低。
 
    改革之后,整个税务部门不再是地方政府的下属部门,而是完全隶属于国家税务总局,统一垂直的管理体制,将会有助于全面清理税收优惠。
 
    在一个现代国家中,税务局理应是最“强势”的部门,但我国现阶段的税务部门受到各种政策的干扰,在实际的执法过程中,并不能做到依法征收、稽查,绝大多数老百姓也没有跟税务局直面沟通的习惯。
 
    这一轮的税改之后,税务局有可能成为老百姓生活中相对重要的对口部门。
 
    从个税改革的内容来看,要使得这些改革内容落地,税务部门就需要有极大的信息整合能力,税务部门需要联合银行、教育、房管、社保等部门,获取纳税人在这些部门的相关信息。因此,个税改革看上去是税务部门自己的事情,实际上需要很多部门给予配合。
 
    我们也期待中国的跨部门信息整合,能够借助此次改革得到实质性的改进。
 
                        文/范子英 (上海财经大学公共经济与管理学院教授)
 
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