江苏工商局：利用行政指导创新直销监管工作

　　为进一步提升直销企业监管效能，江苏省苏州市张家港工商局将加强直销企业监管列为全局性创新课题，广辟思路，大胆实践，成功探索出直销行业行政指导新模式，逐步形成手段多元化、操作规范化、管理长效化的行政指导新局面，有效净化了直销行业市场环境。不久前，加强和创新直销企业监管课题项目被苏州工商局评为2013年创新项目一等奖，并在全系统推广相关的经验做法。

　　一、直销监管存在的难点

　　近年来，直销业在我国发展迅猛，企业数量不断增多，经营规模不断扩大。在繁荣市场的同时，直销行业也不断出现各种各样的问题。突出表现在，一些直销企业打着直销旗号变相从事传销等非法经营活动，拉人头、违规计酬；一些直销企业为赚取更多利润，铤而走险搞虚假宣传、经营欺诈，严重扰乱了直销市场秩序，侵害了消费者的合法权益，影响了直销行业的规范发展。

　　作为行业主管部门，各级工商部门认真履行职责，创新监管方式，加大打击传销规范直销工作力度，加强对直销行业的规范指导，直销监管工作取得积极成效。但由于直销活动具有从业人员分散、营销活动频繁、交易场所不确定，交易行为随机性强等特点，造成监管执法人员对直销活动统一监管难，对违法经营行为查处取证难。

　　从经营行为看，在县级城市，直销企业一般通过设立直销网点或授权经销店开展经营活动，而直销企业的经销商字号名称繁多，有的叫工作室、化妆品店、日用品店，有的叫美容店、保健品店、商行等，从字号上看难以分辨出其与直销企业的关系。不少授权经销商作为服务网点的负责人，对直销领域的相关法律法规一知半解，特别对一些禁止性条款理解不深，并且部分直销员对政策法律的关注程度以及自觉用法律来约束和规范自己行为的能力较差，导致拉人头、违规计酬、虚假宣传、经营欺诈等现象时有发生，扰乱了市场秩序，进而影响整个直销行业的形象和发展。

　　从监管实践看，基层工商部门尽管将直销行业列入重点行业检查，但检查时倾向于证照、资质的审查，而对直销的动态经营行为缺乏监管，对直销和传销相关问题的研究相对匮乏。并且，由于日常监管重事后查处、轻事前事中监督管理，导致基层工商部门产生监管就是处罚、打击的倾向。这不利于监管职能的全面发挥，从而造成监管职能的失衡，影响监管效果。

　　二、利用行政指导加强直销监管的主要做法

　　在实践中，张家港工商局专门成立创新工作计划实施领导小组，组长由分管副局长担任，负责全面统筹指挥，成员由经检大队、办公室、法规科、各分局相关人员组成，负责日常相关工作的实施。在行政指导主体上，确立了经检大队组织协调，基层分局、经检中队实施推进，其他部门参与配合的“一盘棋”工作体系。在企业对接上，专门建立工商部门和直销企业联络制度，组建一支24人的直销指导员队伍，对企业开展行政指导，形成定向联系、双向互动的格局。

　　1.立足行业现状，摸清地方实际。

　　通过全面调查摸底，确认了在全国经商务部门许可经营的33家直销企业中，共有安利、玫琳凯、康宝莱、完美、雅芳、无限极、三生、天狮、中脉和安惠等10家已在张家港注册直销分支机构或网点，其中1家分支机构，7家服务网点，89家授权服务经销店，从业直销人员达2500余名。

　　2.实施分类指导，丰富监管手段。

　　通过行政建议促进企业自律。一是强化法律法规宣传教育通过走访直销企业和网点，对其内部管理人员、员工及直销员进行相应的法律法规培训；通过对违法案例的分析和相应规定的解读，提升从业人员的守法意识，规范其经营行为。二是根据日常巡查监管发现的问题，以及其他地区直销行业问题，为直销企业提供调整、改进和完善有关直销监管和经营工作的观点、方法和途径等意见，防止其因自身的不合理行为和疏忽产生违法行为。

　　通过行政约谈规范企业行为。一是通过行政约谈各直销企业、网点的负责人，摸清直销企业经营动向，掌握不同直销企业的具体运营方式、相互之间的差异以及其内部招募、培训、计酬等方面的内容，及时发现直销行为中存在的违法隐患。二是在加强巡查监管和相关投诉信息的整理和收集的基础上，针对企业存在的消费者申投诉集中频发现象、当前直销行业出现的普遍性问题等情形，对直销企业进行行政约谈，通过说服和劝告的方式进行指导，帮助其纠正并规范相关的直销手段和行为，预防违法行为的发生。

　　通过行政告诫预防违法行为。对个别在经营管理中存在情节轻微但没有造成危害后果的违法违规行为、影响直销监管工作秩序的轻微问题和在广告宣传等方面存在轻微违规行为等情形的直销企业，在可以不作出行政处罚时，灵活采取行政告诫方式，进行训诫问责，除依法责令改正外，不对当事人权利、义务作出强制性决定。

　　通过行政回访保障指导效果。对企业在接受行政约谈、行政告诫后，采取事后跟踪回访、一指导一回访乃至一指导多回访的方式，督查企业对相关问题的整改情况。通过听取企业负责人专题报告、查看有关资料等，了解相关情况。对在行政回访中发现仍然存在问题的，督促企业进一步整改，直至符合整改要求。对拒不整改且继续有违法行为发生的，依法立案查处。

　　3.完善规章制度，务求长效规范。

　　一是指导工作体系化。全面梳理直销企业行政指导工作的准则、目标、内容、程序、要求等各类事项，编订了《直销企业行政指导工作手册》，作为直销企业行政指导工作的标准化教程，确保行政指导工作的合法化、人本化、服务性、实效性。

　　二是工作制度完善化。创新制定了《直销企业诚信自律制度》、《直销企业服务网点（专卖店）联络员例会制度》、《直销企业从业人员教育培训制度》以及《直销企业投诉处理制度》等，切实做到以制度抓落实，以制度促规范，以制度求长效。

　　三是指导程序规范化。在行政指导过程中，依据指导方式的类别，相应制作填写“两书两表”，即直销监管行政建议书、直销监管行政约谈记录表、直销监管行政告诫书、直销监管行政回访记录表，做好送达记录，并作为企业日常监管内容进行归档管理。

　　4.加强联动协作，拓展指导领域。

　　积极寻求与其他部门的联动合作，通过和公安、商务、教育等部门以及社区街道的协作配合，建立积累了一套有效的外部联动机制和经验，把直销监管与行政指导的触角进一步延伸到学校、社区，优化了监管大环境，在更大范围内提升了直销监管效能。通过部门协作，张家港工商局共向社区居民、学生、工人发放《加强指导规范直销》宣传册等各类资料累计1500余份，以创建“无传销社区”活动为抓手，扩大直销宣传指导范围。

　　2013年，张家港工商局共开展直销企业行政指导150余次，举办直销企业从业人员培训计7场453人次，走访直销企业及网点89家，对每一家都进行了行政指导，发放各类行政指导文书160余份。通过指导，6家直销企业、网点对出现的轻微违法行为在第一时间进行了改正。

　　三、取得的初步成效

　　直销监管手段得到丰富。实践证明，通过教育培训、约谈回访、建议警示、责任承诺等手段对直销企业开展行政指导，有效地弥补行政管理手段的单一性，开辟了行业监管的新路径，较好地解决了如何管的难题，实现了依法监管和科学监管同促共进。

　　直销市场环境得到优化。在直销行业监管中引入行政指导，构建了尽责服务与依法监管相结合、事前引导与事后监管相结合、风险防控与违法惩戒相结合的综合管理体系，对提升企业守法意识、优化直销行业市场秩序环境起到了积极的推动作用。消费者针对直销行业的申投诉从以往年均28件下降到5件，涉及直销行业的违法案件数量大幅减少。同时，死缠烂打、骚扰式推销等经营行为显著减少，销售台账不齐全、直销员培训地点不规范、内容备案不完整等现象也得到有效规范。

　　监管人员素质得到提升。在直销监管中，张家港工商局高度重视行政指导人员职业道德和法治素养建设，要求监管人员在工作中严格遵循行政指导原则，坚持依法行政、合理行政，规范行政指导行为，履行行政指导有关程序，不得以行政指导为名干扰企业生产经营，不得借行政指导之机刁难企业，牟取非法利益。同时，大力推进业务能力建设，通过培训讲座、工作例会、案例点评、业务竞赛、骨干培训等多种方式，大大提高了行政指导人员的工作能力。

　　企业经营效益得到增长。行政指导全面实施后，直销企业及网点法制意识不断增强，营销模式和经营手段不断规范，工商部门和直销企业联络进一步密切，使得直销行业信誉度不断攀升，企业效益逐步得到提高。通过对全市直销企业的回访，多数企业及网点均表示通过行政指导的规范和指引，消费纠纷逐渐下降，服务满意度逐步提升，直销产品的销量实现增长。